Spitzenpolitiker sind immer in Zeitnot. Dieses eherne Gesetz gilt, egal ob es sich um Bund, Länder oder Kommunen handelt. Reformen aber brauchen viel Zeit, Aufmerksamkeit und Planung. Und Themen für Reformen gibt es überall.

Deshalb ist die Konzeption von entscheidender Bedeutung. Ein Spitzenpolitiker wird nicht alles, was er will, reformieren können. Im besten Fall werden eine, maximal zwei Reformen mit der Lebensleistung eines Politikers verknüpft: die Wiedervereinigung mit Kanzler Helmut Kohl, die Agenda 2010 mit Gerhard Schröder, die Riester-Reform mit Walter Riester, die »Rente mit 67« mit Franz Müntefering, das Elterngeld mit Ursula von der Leyen.

Für alle Reformen gilt, dass die Erfolgsaussichten deutlich steigen, wenn bereits der Konzeptionsprozess strukturiert vor sich geht. Das beginnt damit, den Reformbedarf zu identifizieren.

• Handelt es sich bei dem Reformthema um eines, das von der Öffentlichkeit schon breit diskutiert wird?
• Oder geht es um etwas, für das das Problembewusstsein erst noch geschaffen werden muss?
• Öffnet sich durch die aktuellen Entwicklungen ein Reformfenster, das nun genutzt werden kann?
• Oder drängt eine Interessengruppe intern auf die Reform für ein Thema, das nur einen Teil der Bevölkerung überhaupt beschäftigt?

Ist der Reformbedarf dahingehend identifiziert, sollte als nächster Schritt das Umfeld analysiert werden. Politische Problemstellungen sind komplex und vielschichtig. Ihre volle Tragweite lässt sich nur erfassen, wenn die sachlichen, zeitlichen, räumlichen und sozialen Dimensionen untersucht werden.

• Um was geht es eigentlich?
• Wie lange braucht die Reform?
• Ist sie lokal begrenzt, oder sind andere Regionen, andere Bundesländer, vielleicht sogar andere Staaten tangiert?
• Ist sie lokal begrenzt, oder sind andere Regionen, andere Bundesländer, vielleicht sogar andere Staaten tangiert?

Strategiefähige Politik zeichnet sich dadurch aus, dass die Reformakteure mit interner und externer Expertise kausale Zusammenhänge aufdecken, künftige Entwicklungen zu bestimmen suchen, sich eine klare Vorstellung von der Reichweite der zu lösenden Probleme verschaffen und den Grad der Betroffenheit ungefähr abschätzen können.

Ist diese Analyse erledigt, sollte geklärt werden, in welche Richtung die Reform geht.

• Wie ist die Stoßrichtung?
• Welche sind die übergeordneten Leitziele?
• Was ist der Handlungsrahmen?

All dies sollte fachlich abgesichert sein und sich mit den Grundorientierungen und Werten der wichtigen Reformunterstützer decken. Eine zentrale Rolle spielen dabei dann auch die Partei und ihre jeweiligen Funktionärsschichten.

Egal, wie logisch und sachlich notwendig eine Reform ist: Sie wird nicht erfolgreich sein, wenn sie nicht mehrheitsfähig ist. Deshalb ist es wichtig, schon in diesem frühen Stadium des Agenda Settings auf die Kommunikation zu achten, um die Reformbereitschaft zu fördern. Wenn nicht schon vorhanden, bedeutet das, ein ausgeprägtes Problembewusstsein zu schaffen.

Ist ein Problembewusstsein vorhanden, gilt es, zustimmungsfähige Deutungsmuster zu etablieren und die eigenen Leitideen klar zu kommunizieren.

Ersteres wird manchmal auch »Agenda-Building« genannt. Dabei ist es entscheidend, nach innen und außen zu kommunizieren. Es nützt nichts, die Bevölkerung nach und nach für ein Thema zu sensibilisieren, wenn die eigene Partei und Fraktion nicht mitgeht. Dies war bei der Steuerreform der Regierung Kohl beispielsweise der Fall. Innerhalb der Kernexekutive gab es unterschiedliche Einschätzungen zur Notwendigkeit einer Mehrwertsteuererhöhung. Sie wurden nach außen getragen. In der Öffentlichkeit entstand so der Eindruck, das Ganze sei nicht notwendig (Fischer, Kießling und Novy 2008: 38).

Nicht jedes Thema kann erfolgreich auf die Agenda gesetzt werden. Die »richtige« Themenwahl hängt von vielen Faktoren ab: dem Inhalt, dem Zeitpunkt, den Aufmerksamkeitszyklen der Medien und nicht zuletzt von den kommunikativen Strategien des politischen Gegners.

Manchmal kann es deshalb sinnvoll sein, auf bereits existierende öffentliche Diskurse aufzuspringen. »Agenda-Surfing« nennen das die Politologen. Auch hier eine Einschränkung: Ist die öffentliche Debatte wirklich breit genug – und wird sie von den »richtigen« Zielgruppen geführt? Der Politologe Frank Nullmeier argumentiert, dass die öffentliche Debatte, die der Agenda 2010 vorausging, vor allem unter Wirtschaftsliberalen geführt wurde. »Wie sich zeigen sollte, hatte sie [die Regierung] damit aber auf das ›falsche Pferd‹ eines Eliten- und Teilgruppendiskurses gesetzt, der in keiner Weise die Mehrheitsmeinung in der Bevölkerung widerspiegelte« (Fischer, Kießling und Novy 2008: 39).

Eine weitere wichtige Aufgabe in diesem Themenfeld ist es, Deutungsmuster festzulegen. Gesellschaftliche Realitäten sind mehrdeutig. Die Betrachter und Berichterstatter müssen sich notgedrungen einige Teilaspekte herausgreifen. Bei der Gesundheitsreform waren dies beispielsweise vor allem Fragen der Finanzierung. Aus Sicht der Medien – und der politischen Konkurrenz – war das plausibel, denn es ging um die Geldbörsen der Menschen. Dies allerdings produzierte fast nur Negativschlagzeilen, gegen die die Reformakteure kaum ankamen.

Hätten sie stattdessen versucht, die angestrebten Qualitätsverbesserungen der Reform in den Vordergrund zu stellen, wäre die Diskussion möglicherweise anders verlaufen. Im Nachhinein lässt sich konstatieren, dass es ein Versäumnis war, kein Deutungsmuster vorzugeben.

Natürlich ist es nicht möglich, zu jedem Thema Deutungsmuster vorzugeben. Denn bei vielen drängenden Fragen hat sich die Bevölkerung längst eine Meinung gebildet. Dennoch ist es selbst hier immer mal wieder möglich, Deutungsmuster umzuändern. So hat der Einsatz der einfach verständlichen Alterspyramide geholfen, dass die Bevölkerung die Dimension der Alterung besser versteht. Die Rentenreform wurde dadurch zwar nicht beliebter, aber manche sahen doch wenigstens ihren Nutzen theoretisch ein (auch wenn sie emotional noch immer dagegen waren).

An dieser Stelle beginnt die dritte zentrale Kommunikationsaufgabe beim Agenda Setting: die Entwicklung und Vermittlung überzeugender Leitideen. Für sie gilt ganz besonders, was für gute Kommunikation immer gilt: je kürzer, desto einprägsamer. Drei Worte, maximal ein Satz. »Yes, we can« – der Schlachtruf des damaligen demokratischen Präsidentschaftsbewerbers Barack Obama dürfte auf absehbare Zeit das Paradebeispiel sein. »It's the economy, stupid!« war die Kernaussage, mit der Bill Clinton ins Weiße Haus einzog. Auch ist es unglaublich hilfreich, eine »Geschichte« erzählen zu können. Dieses sogenannte »storytelling« macht die Kernidee der Reform noch glaubhafter, und vor allem bringt es sie näher an die Lebensrealität der Menschen.

Es mag manche Reformen geben, die dem Reformer so sehr am Herzen liegen, dass er versuchen wird, sie »durchzudrücken« – komme, was wolle. Manchmal gelingt das auch, wenn jemand bereit ist, über lange Zeit immer wieder »dicke Bretter« zu bohren.

In jedem Fall ist es sinnvoll, sich Gedanken über die Erfolgsaussichten einer Reform zu machen. Vier Fragen stellen sich:

• Ist die Reform ein Bestandteil meiner politischen Grundüberzeugungen, auf denen meine politische Identität beruht?
• Ergibt sich ein zeitliches Gelegenheitsfenster, innerhalb dessen besonders günstige Rahmenbedingungen herrschen?
• Birgt die Besetzung eines Zukunftsthemas ausreichend und das richtige Profilierungspotenzial für Akteure und Partei?
• Wie breit sind die Verhandlungskorridore, die zur Verfügung stehen, um einen Reformerfolg zu erzielen?

Vor allem der Beginn einer Legislaturperiode eignet sich als Fenster für Reformen. »Honeymoon-Effekt« nennen die Wissenschaftler das: Gerade zu Beginn einer Amtszeit haben die Regierenden einen Vertrauensbonus, der für Reformen genutzt werden kann. Auch die Verabschiedung des Haushaltes kann ein geeigneter Zeitpunkt sein. Arbeitsminister Walter Riester hat seine Rentenreform ins zweite Regierungsjahr gelegt. So hatte er ausreichend Zeit, sie durchzuführen.

Wichtig ist auch, auf die Pendelschwünge der Politik zu achten. Auf eine lange Periode der Ruhe folgen oft Zeiten der Wechselstimmung, die Reformen erleichtern können. Die Bürger assoziieren mit dem Begriff »Reform« Verlust und Kosten, nicht Chance und Verbesserung. Deshalb hat eine Reform gegen eine festgeprägte Meinung der Bevölkerung selten Chancen und nutzt den Reformern nicht zum Machterhalt. Wem es gelingt, den verbrannten Reformbegriff durch strategische Herangehensweise positiv zu wenden, der hat größere Aussichten auf Erfolg. Es gilt also Gelegenheitsfenster (in der öffentlichen Meinung) zu identifizieren oder zu initiieren.

Damit sind wir bei den Profilierungschancen, die eine bestimmte Reform mit sich bringt. Manche Themenstellungen sind politisch besonders aussichtsreich, weil eigene Kernkompetenzen und Profilierungschancen im Einklang sind. Bei anderen gibt es die Gefahr, einen Teil der eigenen Klientel zu verprellen. So sollten in dieser Hinsicht die inhaltlichen Durchsetzungschancen gegenüber Wählern, Referenzgruppen, der eigenen Partei und dem Koalitionspartner abgewogen werden.

Oft müssen Kompromisse gefunden werden. Deshalb bietet sich ein frühzeitiger Blick auf die möglichen Verhandlungskorridore an.

• Wo liegen die Schmerzgrenzen der eigenen Kompromissbereitschaft?
• Welche Möglichkeiten haben die potenziellen Gegner, die Reform zu torpedieren?
• Gibt es formale Vetorechte?
• Wie könnte es den Gegnern gelingen, die Öffentlichkeit gegen die Reform zu mobilisieren?
• Welche Bündnisse kann und muss ich eingehen, um einen (Teil-)Erfolg zu haben, und welche Zeitabfolge (Sequenzierung) von Reformschritten ist notwendig, um die Verhandlungskorridore zu erweitern?

Diese Lageanalyse ist notwendig, um sich Klarheit über den weiteren Kurs der Reform zu verschaffen. Schon beim Agenda Setting sollten die Verhandlungsspielräume ausgelotet, die Kompromisspotenziale sondiert und erste Grenzen der eigenen Verhandlungsbereitschaft definiert werden. So entsteht eine allmähliche Klarheit über die politischen Schnittmengen der Akteure. Das kann dann genutzt werden, um Minimal- und Maximalpositionen festzulegen. Damit lässt sich der äußere Rahmen der Reform präzisieren.